城市公用事业是用于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，其范围包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政城市公用事业；道路与桥梁等基础设施；电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。长期以来，城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，城市公用事业产品质量低下、服务态度淡漠，公众投诉举报、抨击较多。近年来，我市作为江苏省经济社会综合改革试点市，按照经营城市的理念，大力度推进城市公用事业民营化改革，通过BOT、TOT和PPP、MBO等多种形式，实施了城市供水、供热、供气和垃圾处理、城市公交等公用事业的民营化改革，在减轻政府财政压力的同时，利用民间资本大幅增加对公用事业的投入，扩大了公用事业的服务范围，通过公司化运营提高了城市公用事业产品供给的效率和质量，取得了丰硕的改革成果。
但是，公用事业民营化以后，无论什么模式的投资者，追求的是利润的最大化，融资体制的改革和民营化的实现是以市场化为导向的,以一定的价格机制支撑的,如果没有一定的回报机制,就不可能吸引多元投资主体的参与。作为公共利益代表的政府，由于必须保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品，因此，政府在城市公用事业民营化改革的过程中，如何基于公平效率的考虑，既做到城市公用事业产品提供的效率最大化，又能使公众公正地享受公共服务的权利，具有不可推卸的责任。因此，如何如处理好城市公用事业民营化改革的价值追求与保证公平效率的关系，是保障公用事业健康发展，更好地实践科学发展观的迫切需要。
一、城市公用事业民营化存在的价格问题
价格是把“双刃剑”，过高或过低的价格会给企业或消费者带来不利的影响。公用事业民营化过程中，要求政府及价格部门必须建立良好的价格形成机制,以确定一个科学、合理的价格。然而,现实的操作过程中要形成一个科学、合理的价格机制存在着诸多的困难:公共服务和公共产品的真实成本难以确定；公用事业投资规模大、周期长,利益计算的不确定性，为科学、合理的价格机制的形成增加了难度；公用事业竞争的不充分和区域的垄断性，给民营化企业不断要求提高价格获取更多利润提供条件。笔者通过对我市部分民营化公用事业深入调查后发现，我市公用事业民营化以后存在的主要价格问题是：
（一）效率与公平的价值冲突。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。因此，在城市公用事业民营化改革的过程中，如何基于公平效率的考虑，既做到城市公用事业产品提供的效率最大化，又能使公众公正地享受公共服务的权利，是摆在政府面前的一道难题。
（二）竞争缺失和垄断价格。引入充分的市场竞争是民营化过程中的一个重中之重的问题，然而,现实中我们在公用事业民营化改革中，只减轻了政府对公用事业的财政投入，而对公用事业垄断地位触及很少，这与民营化的根本目的——打破传统的垄断经营是完全背道而驰的,其结果毫无疑问会损害到广大社会公众的利益。一些公用企业凭借其垄断地位不断以成本上升为由，要求政府为其调价，否则已停止供气等相要挟。城市公用事业领域的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，企业在缺乏竞争和成本约束的条件下，根本没有动力降低自己的生产成本，相反会主动提高生产成本甚至将前期参与改革的交易费也转嫁到消费者身上。
（三）公用事业定价缺乏成本约束。在现行的管理模式下，公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管理企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。从公用事业企业来说，他在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利益出发，向政府和服务接受者提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少；按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业由于经营效率和管理水平低下而造成的经营性亏损也摊入定价成本中，让广大消费者“买单”，最终，形成“成本增加—企业要求提价—成本再增加—价格再提高”的恶性循环。
（四）价格规制方法与形式单一。目前，我国城市公用事业价格规制的方法，大多是在核准的成本基础上制定城市公用事业的固定价格。价格形式单一，既不反映成本，也没有准确地反映供求关系，更没有形成合理的差价，造成了资源的浪费和环境的恶化。如热力的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，热力生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。这种没有差异缺乏激励的单一管理方法，固然可以抑制经营者利用垄断地位谋取高额利润，保护消费者利益，但同时也抑制了竞争机制的引入，阻隔了企业与市场之间的联系，使价格调节机制受到很大制约，影响了资源配置效率。
（五）补偿机制不完善。城市公用事业的公益性决定了它不能完全以追求利润最大化为目的，其因公益特性而损失的利益应通过价格补偿和政府财政补贴两个渠道弥补。但由于地方财力有限，政府往往拿不出更多的财力直接投入或进行补贴，常常通过提价来解决补偿不足问题。但价格主管部门制定和调整价格不仅要考虑成本、经营者的可持续发展、保证公用服务供给等因素，更要考虑价格调整对其他行业、部门和群众生活的影响，考虑社会和公众的承受能力。
二、促进公用事业民营化健康发展的对策思考
（一）坚持效率和公平并重的价值取向。城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一。效率的提高可以通过在城市公用事业中引进竞争机制予以实现，然而城市公用事业显著的公共性和民营化后极易发生的市场化手段与其公益宗旨背离的目标替代风险，决定了在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上更要强调公正原则，为此需明确两点：
第一，要在观念上明确城市公用事业民营化与市场化的区别。城市公用事业的民营化与市场化虽然都主张在城市公用事业中引入竞争机制、鼓励民间资本的参与以提高城市公用事业的效率、改善服务品质等，但二者有重大区别：城市公用事业的市场化着重于对市场、竞争和效率的强调，是实现目的的一种手段而更多地出现在公用品的生产环节。而城市公用事业的民营化则是在政府引入竞争机制、提高效率的同时，仍然注重对公平、民主等政府目标的强调，它强调的是政府与私人部门之间的合作，政府仍然要承担最后的公共责任，而不能单纯从解决资金和效率的考虑，把政府应该承担的责任转嫁给企业和社会，出现“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。
第二，要合理界定城市公用事业民营化的界限。由于不同的城市公用事业部门提供的产品其 “公共”程度是不同的，其民营化的程度和采取的民营化方式也应该是不同的。因此，政府要合理界定公共服务民营化的界限，区分不同性质不同类型的城市公用事业产品，或者继续由政府承担，或者公私合作，或者完全交给私人经营。对于那些公共性较强的公用产品，如治安、基础教育、基础医疗保健等就不应该进行民营化以保证这些公共服务的普遍性。而对于那些可收费物品与服务，如公交、电信等则应提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。同时，对那些实施民营化的城市公用事业领域要区分不同的环节，只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全部进行外包或特许经营。
(二)建立健全公平、合理的竞争机制。公用事业民营化改革取得成功的关键在于充分引入市场竞争,其核心做法就是在公共产品和公共服务的供给过程引入市场竞争的力量,打破传统的行政垄断,形成多元竞争的格局,从而实现高效率、高质量地提供公共产品和公共服务。而这一切的实现有赖于一个健全、完善的制度作为保障。为建立、健全公平、合理的竞争机制,应朝以下几方面作出努力:
1、建立信息公开制。公用事业的管理运作过程中,信息的封闭是一种普遍的现象，而公用事业民营化中则要求及时披露、公开相关的信息,否则,不同的竞争主体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中,信息获取不完全的企业在竞争中也将处于劣势,结果将不利于企业参与公用事业的积极性,并最终影响到公用事业民营化的效果。因为公平竞争是民营化的核心,所以,应该建立信息的公开披露制度,使得信息的公开制度化、经常化,为公用事业民营化营造一个公平的信息环境。
2、建立公开招标制度。公用事业民营化中要保证公平、合理的竞争,还需要建立公开的招标制度,使得符合条件的企业都有机会参与竞标,并保证整个招标过程的公开与透明,用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低程度。为此,应该根据《中华人民共和国招标投标法》制定详细、具体的公用事业民营化公开招标投标制度,从而保证公用事业民营化过程中的招标与投标活动有法可依,有章可循。
3、积极开拓国际市场以弥补国内竞争的不足。鉴于我国社会主义市场经济不够发达,国内企业的发展还不够成熟与壮大的现实,公用事业民营化过程中应根据实际的需要,积极开拓国际市场,引进一些知名的、具有国际合作经验的大企业参与到公用事业发展与建设之中,以确保公用事业民营化中有效竞争的存在,促进民营化目标的达成。同时,竞争可以产生一种信息发现机制,打破任何行业信息的垄断,迫使其按照成本定价并自动限制垄断高价。
(三)不断完善现行的价格机制。价格问题是公用事业民营化中令人关注的一个问题,因为公用事业的改革与发展关系到国计民生,关系到广大社会公众的切身利益,而且价格本身又是一个非常敏感的问题。因此,公用事业民营化过程中政府应该建立并形成一个科学、合理的价格机制,以便于对民营化后的价格市场实施有力的管制,并切实维护好广大社会公众和民营企业的利益,从而在社会范围内达成一种“双赢”的局面。为此,应做好以下几方面工作:
1、确立成本加微利的定价原则。公用事业除了具有一般行业的特点外,还具有一个典型的特点就是其公益性。这个特点决定了民营化后的公用企业必须按照成本加微利的原则进行定价。否则,公用事业将失去其公益性的一面,民营化的结果将损害到广大社会公众的利益,而政府也将会背离其公共角色。因此必须打破传统的定价模式,依据市场化改革的方向,按照“成本+微利”的原则稳步推进市政公用产品价格改革,逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成机制和管理机制
2、制定科学合理的价格标准。为确保民营化后公共产品和公共服务价格的科学合理,必须制定出一个科学的价格标准,以便于为公共产品和公共服务的定价提供一个参照标准,比如说自来水、煤气、电信、照明、绿化、排水等制定一个合理的标准,以便于民营化后按照企业提供服务的质量按标准定价。
3、积极引入价格听证制度。价格听证制度是现代民主发展的产物,价格听证制度的实行是对消费者的参与权、知情权的一种肯定,为规范价格行为,稳定市场价格水平,保护消费者权益提供了一种制度上的保障。因此,公用事业民营化过程中应该积极引入价格听证制度,为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的机制与平台,以便达成一个为各方所认同的价格。
4、强化成本约束机制。现阶段政府对市政公用事业的产品和服务价格进行管理的关键，就是要控制企业的投资和运营成本，加强成本核定工作，建立有效的成本约束机制。
一是严格成本监审。要逐步建立成本监审制度，将成本监审作为政府制定或调整价格的前置条件，规范计入定价成本的项目，对于不符合有关法律、法规规定的费用，与商品或服务生产经营活动无关的费用，以及不符合成本监审办法规定的其他费用一律不得计入定价成本。要定期审查城市公用事业成本变化情况，及时了解和掌握企业相关情况，为政府制定或调整价格提供真实可靠的依据。
二是逐步建立企业价格成本台账。政府通过法律、法规或特许经营合同，要求被规制企业必须建立完整、真实的成本台帐，在价格非调整时期，按照每月或每季度的期限，由企业上报工资状况、人员构成、各种支出等成本资料，由价格主管部门进行审核认定，剔除虚置成本，以此作为制定和调整价格的基础资料。
三是确定企业成本控制参数。根据企业产品零售价格指数，参考社会平均职业收入增长率等因素确定企业成本上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业成本的下降率。只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价。反之，企业就应降价。在这种成本变动硬约束下，企业要取得较高的利润，必须努力降低生产经营成本和提高管理水平。
5.培育和发展相关的社会中介组织。科学、合理的价格机制的形成有赖于发育良好的社会中介组织。公用事业产品价格的形成和调整必须以其运营的成本为依据,因而要求有关企业的成本资料具有准确性。受部门利益的影响,由生产部门提供有关资料难以完全准确。因而为了保证成本资料的准确性,应由资信良好的会计事务所或审计所等社会中介组织对公用事业项目的成本进行审计与核算,以保证其评估结果的准确性与客观性,为合理的定价提供科学的依据。
(四)建立健全城市公用事业补偿机制。城市公共物品的准公共物品特性及其经营垄断性，决定了城市公用事业价格不能完全市场化，生产经营成本需要通过多种渠道获得补偿。 第一是价格补偿。城市公共物品的商品属性，决定了城市公用事业经营者将主要通过价格手段对其生产经营成本进行补偿。原则上，价格不仅应当补偿公用事业生产经营成本，而且还应当使经营者获得合理利润，使投资者有利可图，从而不断增加投入，扩大生产，满足人们对公用事业产品的需求。第二是财政补贴。对于政府为了社会公众福利，履行普遍服务或其他政策性措施，所导致的政府定价低于市场真实成本，企业无法获得合理回报，甚至亏损的，应由政府提供相应的经济补贴，以形成良性的市场化机制。第三是政策优惠。为鼓励经营者为社会提供优质价廉的公益服务，政府还应该在税费、建设用地、特许经营等方面给予必要的政策扶持，使经营者在提供公共产品方面受到的损失得到一定的补偿，促进其保持可持续发展的生产经营。
城市公用事业实行民营化在打破行业垄断，培育这一领域的竞争市场，改善其服务质量并提高城市公共产品的效率，开辟为城市公用事业设施现代化建设新的财源，推动城市政府的机构改革与职能转换等方面扮演着重要角色，随着社会主义市场经济体制的逐步发展与完善，以科学发展观为统领的改革的不断深化，城市公用事业民营化必将成为新经济时期城市公用事业发展的基本取向，必将为人民群众提供优质的产品和服务，必将为“经营城市”树立成功的典范。